【制度】安徽省人民政府關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的實施意見

各市、縣人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

    為進一步加強地方政府性債務(wù)管理，促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康較快發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）精神，結(jié)合我省實際，提出以下實施意見：

一、總體要求

    1．指導(dǎo)思想。認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院以及省委、省政府決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮各級政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康較快發(fā)展。

    2．基本原則。

    疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，堅決制止各級政府違法違規(guī)舉債。

    分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

    規(guī)范管理。對各級政府債務(wù)實行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把各級政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

    防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實防范和化解財政金融風(fēng)險。

    穩(wěn)步推進。加強債務(wù)管理，既要積極推進，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序推進。

二、規(guī)范政府新增債務(wù)

    3．明確各級政府舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級政府可以適度舉借債務(wù)。市、縣（市、區(qū)）政府確需舉借債務(wù)的，由省級政府代為舉借，償債主體為市、縣政府，省級不承擔(dān)償還或擔(dān)保責(zé)任。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

    4．建立規(guī)范的政府舉債融資機制。各級政府舉債采取政府債券方式，市、縣政府債券由省級代為發(fā)行。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

    5．推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

    6．加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。各級政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會團體國有資產(chǎn)等為其他單位和企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償還責(zé)任，不得為其他單位和企業(yè)的回購協(xié)議提供擔(dān)保。各級政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

三、甄別處置存量債務(wù)

    7．將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對地方政府性債務(wù)存量進行甄別。對各級政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。甄別后的全省政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準(zhǔn)后，各級政府要將其分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

    8．降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。各級政府對甄別后納入預(yù)算管理的存量債務(wù)，可申請發(fā)行政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。

    9．妥善處置存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。各級政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需各級政府償還的債務(wù)，各級政府要切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需各級政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，各級政府要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實償債責(zé)任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

四、強化債務(wù)風(fēng)險管控

    10．實行政府債務(wù)規(guī)模控制。省對市、縣政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，市、縣政府舉債不得突破省批準(zhǔn)的限額。省、市、縣政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模均納入限額管理，市、縣政府債務(wù)限額由省級財政部門根據(jù)各市、縣政府債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報省政府批準(zhǔn)后下達(dá)。

    11．嚴(yán)格限定政府債務(wù)舉借程序和資金用途。各級政府舉借債務(wù)不得超出本級政府債務(wù)限額，舉債項目須列入年度債務(wù)預(yù)算，并報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。各級政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則，建立地方政府信用評級制度。各級政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

    12．分門別類納入全口徑預(yù)算管理。2015年起，各級政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。各級政府所屬部門、單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需各級政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。對未按要求納入預(yù)算管理的，不得安排財政性資金進行償債，也不得納入政府債券置換范圍。

    13．建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。省財政根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，并按不同權(quán)重計算綜合風(fēng)險指標(biāo)，評估省、市、縣債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。債務(wù)風(fēng)險高的，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險；債務(wù)風(fēng)險相對較低的，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

    14．建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，市、縣政府對舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府原則上實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機制。各級政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。市、縣政府難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

    15．嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。各級各部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得違規(guī)干預(yù)金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。市、縣政府要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。進一步加強政府性基金收支管理，強化政府統(tǒng)籌，保障政府債務(wù)的還款來源。

五、完善相關(guān)配套措施

    16．確保在建項目后續(xù)融資。各級政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設(shè)；對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

    17．完善債務(wù)報告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，凡有政府性債務(wù)余額的舉債單位每月向同級財政部門報送政府性債務(wù)信息。建立和完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，財務(wù)報告要真實完整地反映各級政府資產(chǎn)負(fù)債等情況，市、縣政府綜合財務(wù)報告經(jīng)同級政府審定后，報省財政廳備案。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，在與其他政府性債務(wù)一并管理的同時，實行單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強政府信用體系建設(shè)。各級政府要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。

    18．建立考核問責(zé)機制。政府性債務(wù)管理納入政府目標(biāo)管理績效考核、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。強化教育和考核，糾正不正確的政績導(dǎo)向。審計部門要將政府性債務(wù)管理納入對市、縣政府和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計范圍。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門各負(fù)其責(zé)，認(rèn)真查處政府性債務(wù)舉借、使用、償還等過程中的違規(guī)違法行為，對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法處理。

六、強化組織領(lǐng)導(dǎo)保障

    19．加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要把債務(wù)管理工作作為加強政府作風(fēng)建設(shè)的重要抓手和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要途徑，強化本地區(qū)政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立政府性債務(wù)管理機制，充實債務(wù)管理力量，狠抓政府性債務(wù)風(fēng)險管控，著力防范財政金融風(fēng)險。

    20．落實管理責(zé)任。市、縣政府要切實擔(dān)負(fù)起加強地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，結(jié)合實際制定具體方案，政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人。加強對政府性債務(wù)管理和風(fēng)險控制的事前、事中、事后管理，特別要加強對存量債務(wù)甄別和處置、債務(wù)納入預(yù)算管理、融資平臺管理、在建項目后續(xù)融資、土地開發(fā)、項目建設(shè)、融資方式、資金使用等重點環(huán)節(jié)的管控，認(rèn)真抓好政策落實。

    21．加強協(xié)調(diào)配合。建立地方政府性債務(wù)管理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌加強地方政府性債務(wù)管理。財政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作。發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)的新開工項目。金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資。審計部門要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，促進完善債務(wù)管理制度。各級各部門要切實履行職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合，全面做好加強地方政府性債務(wù)管理各項工作。

    《安徽省人民政府關(guān)于進一步加強政府性債務(wù)管理的意見》（皖政〔2013〕48號）停止執(zhí)行。

                                                                            安徽省人民政府

                                                                             2015年3月1日